Yeni Petrol Kanunu

1954’te çıkarılan 6326 sayılı Türk Petrol Kanunu’nun yerini alacak olan yeni petrol kanunu tasarısı 21 Aralık 2012’de Bakanlar Kurulu’nca TBMM’ye gönderildi. Tasarı mevcut kanuna bazı noktalarda önemli değişiklikler getirmektedir. Bu değişikliklerin arasında daha liberal bir tutum göze çarpıyor. Örneğin, üretilen petrolün kısıntıya tabi olmaksızın ihracı, yabancı sermayenin ve iktisadi kıymetlerin vergiden muaf olarak dışarıya transferi, giderlerin geri alınmasında yöntem esnekliği.

Arama ruhsatının alınmasında ve ruhsat süresinin uzatılmasında planlanan yatırımın karalarda yüzde 2’si, denizlerde yüzde 1’i teminat olarak alınacak. Teminat yatırımın gerçekleşmesi oranında iade edilebilecek. Bu düzenleme ile ruhsat alanlarının yatırım yapmadan uzun süre elde tutulması önlenmeye çalışılacak. Arama ruhsatlarının süresi -uzatmalarla beraber- karalarda 11, karasuları içi denizlerde 16 yıla kadar çıkarılıyor. Bu uzun sürelere kısmi terk hükmü konulması yerinde olurdu. Başka bir eksiklik, arama ruhsatı verilmesinde mali güce ek olarak teknik yeterliliğin ve deneyimin bir ölçek olarak görülmemesi. Arama ruhsatı verilmesinde açık artırma yöntemi bir seçenek olacak.

Yatırımcıdan ‘bonus’ istenmiyor

Olumlu bir değişiklik, karasuları dışı denizlerdeki arama ruhsatı alanlarının küçülmesi. Mevcut yasada olduğu gibi yatırımcıdan imza ikramiyesi (“bonus”) istenmiyor. İşletme süresi mevcut kanunda olduğu gibi 20 yıl, uzatmalarla en fazla 40 yıl. Yine mevcut kanundaki gibi zorunlu sebep olmadıkça işletmecinin bir yıl içinde üretime başlaması öngörülüyor, ancak bu üretimin ekonomik boyutta olması gerekliliği aranmıyor. İşletme hakkı süresi sona eren sahalar müzayedeye çıkarılabiliyor. Özel izin karşılığında orman arazileri ve milli parklarda arama ve üretim faaliyetleri yapılabilecek. Karasuları dışı denizlerde arama ve işletme ruhsatlarının verilmesi ve süreleri mevcut kanundaki gibi Bakanlar Kurulu kararına tabi.

Teşvik yok

Üretilen petrolün ve doğalgazın sekizde biri şimdiki yasadaki gibi devlet hissesi olarak alınacak. Bir teşvik olarak ağır petrolün üretiminde indirim öngörülüyor. Öte yandan üretimi artırma yöntemleri ve geleneksel olmayan kaynakların geliştirilmesine yönelik devlet hissesi bazında ya da başka yöntemle bir teşvik yok. Deniz faaliyetlerine yönelik teşvik de yetersiz. Bu hususlar önemli noksanlık.

Mevcut kanunda hidrokarbon kaynakların ulusal çıkarlara uygun olarak geliştirilmesi kaydı yeni kanunda da yer alıyor. Ancak bu kaydın, kamuoyundan bu konuda gelebilecek tepkilere karşı şeklen konulduğu anlaşılıyor; zira “ulusal çıkarlar”dan ne kastedildiği, ölçütünün ne olduğu açıklanmıyor. Ulusal çıkarlar stratejik olduğu kadar ekonomik ve teknik hususları kapsar ve normal olarak zaten gözetlenmesi gerekir. Örneğin, yukarıda değinilen teşvik noksanlığı, ulusal çıkarlara hizmet ediyor denemez.

“Ülke ihtiyacı”nı karşılamak amacıyla tasarı gereksinim durumunda üretilen petrolün tamamının veya bir bölümünün piyasa fiyatından rafinerilerce alınmasına Bakanlar Kurulu’nu yetkili kılıyor.

Mevcut yasada arama ruhsatı ile ilgili TPAO’ya tanınan ayrıcalıklar tasarıda yok. Bu düzenleme rekabet açısından olumlu. Ancak bu arada TPAO’nun devlet adına arama ve üretim yapma yetkisi de elinden alınıyor. Bu yetki karasuları dışı deniz faaliyetlerinde önem taşıyor. TPAO bir devlet şirketi kaldığı sürece bu yetkinin kalkması bir sakınca oluşturmaz; zira tasarı Bakanlar Kurulu kararıyla özel şirketlere olduğu gibi TPAO’ya da açık denizde faaliyetlerde bulunma hakkını tanıyor.

Ancak TPAO’nın özelleştirilmesi durumunda -ki medyada bu yönde söylentiler var- Türkiye jeostratejik açıdan sıkıntıya girecektir. Münhasır ekonomik bölge sınırlarının ihtilaflı olduğu Ege Denizi ve Doğu Akdeniz’in çoğu kısmında özel sektörün devlet desteğinden yoksun arama ve üretim faaliyetlerine sıcak bakmayacağı açıktır. TPAO yüzde 51 hisseye sahip olacak şekilde kısmen özelleştirilse bile stratejik karar alma mekanizmasında eski serbestliğini yitirecektir.

Dikkate değer başka bir nokta, tasarıda vergi kesintisi tavanının yüzde 40 olarak belirlenmesine karşın 5520 sayılı Kurumlar Vergisi Kanunu uyarınca işletmecilerin kazançtan ödeyecekleri vergi oranı yüzde 20.

 

Tasarının en zayıf yanı

Genel anlamda sakıncalı görülen öteki unsurlar, petrol işlemlerini birleştirmenin keyfi olması, yatırımcı için caydırıcı olabilen “ringfence” kısıtlaması ve işlemlerde oluşabilecek zarar ve ziyana karşı öngörülen teminatın deniz faaliyetleri çerçevesinde açıkça yetersiz olması.

Ekonomik açıdan bakıldığında tasarının en zayıf yanı, Devlet Hissesi/Vergi (DH/V) sistemini benimsemiş olması. Mevcut 6326 sayılı Petrol Kanunu bu sistemi içeriyor ve 2007’de dönemin Cumhurbaşkanı Ahmet Necdet Sezer tarafından kısmen veto edilen ve kadük olan 5574 sayılı kanun da DH/V sistemine dayanıyordu. DH/V sistemi, hidrokarbon kaynaklarının geliştirilmesine ilişik devlet ile petrol şirketleri arasında yapılan başlıca üç çeşit anlaşmadan bir tanesi. Diğer anlaşma sistemleri Üretim Paylaşımı (ÜP) ve Servis sistemleri olarak anılır.

DH/V eski ve geleneksel bir sistemdir; ancak birçok ülkede yerini ÜP (genellikle) ve servis sistemine terk etmiştir. Tasarıdaki şekliyle DH/V sisteminin olumsuzluğu, devlet hissesinin sabit oranda olması, üretime endekslenmesi ve giderler düşülmeden alınmasından kaynaklanıyor. Vergi oranının da sabit olması olumsuzluğu daha da pekiştiriyor. Modern anlaşmalarda esneklik (kademeli yapı) aranır ve devletin alacağı ağırlıklı olarak (yüzde 70-75) R-faktörü ya da iç kârlılığa dayanır. Esneklik bir ölçüde DH/V sisteminde sağlanabilirse de ÜP modeli bu düzenleme için en uygun yöntemdir.

Daha açık bir ifade ile, 1970’lerden bu yana petrol fiyatı dalgalanmaları, doğalgazın önem kazanması ve derin deniz faaliyetlerinin yoğunlaşmasıyla DH/V sistemi eski itibarını kaybetmiştir. DH/V sistemini hâlâ kullanan ülkelerin durumu (petrol zenginliği, vergiler) Türkiye’den farklıdır ve bu ülkelerin birçoğu yatırımcının hoşnutsuzluğu pahasına anlaşma hükümlerini sık sık tek yanlı değiştirme yoluna gitmişlerdir.

Tasarının şimdiki şekliyle kanunlaşması durumunda devlet petrol işlemlerinden birçok hallerde yeterince pay sağlayamayacağı gibi yatırımcı için de teşvik noksanlığı doğacaktır. Ek olarak, karada ve özellikle yüksek maliyet gerektiren deniz faaliyetlerinde keşfi yapılan küçük rezervler geliştirilmeden terk edilecektir. Bu sakıncalar ÜP sistemi yoluyla giderilebilirdi. ÜP sistemi arz güvenliği açısından da avantajlıdır.

Bu sonuçlara ışık tutan çalışmalarımı 2007’den bu yana çeşitli konferanslarda somut örneklerle dile getirdim. Ayrıntılar burada verilmeyecektir. Ancak tasarıyı TBMM Genel Kurulu’na önerecek olan Meclis komisyonunun müzakerelerinde aşağıdaki sorulara yanıt araması aydınlatıcı ve uyarıcı olacaktır:

- Tasarı hükümleri çerçevesinde devletin ve yatırımcının kazanımları değişik senaryolar kapsamında ne olabilecektir, tahminen saptanmış mıdır? Bu tür değerlendirmeler petrol kanunu tasarımlarına yön vericidir.

- Bu kazanımlar dünya normlarına kıyasla ne anlam ifade eder?

- Petrol ve doğalgaz fiyatlarının belirli ölçüde yükselmesi ve düşmesi kazanımları rakamsal olarak nasıl etkileyecektir? Bu durum Petrol kanunu’ndaki “istikrarı” nasıl etkiler?

- Doğalgaz kaynaklarının stratejik önem kazandığı Doğu Akdeniz’de kıyıdaş ülkeler Mısır, Suriye, İsrail, Güney Kıbrıs Yönetimi ve Lübnan modern ÜP sistemini benimsemişken Türkiye’nin DH/V sisteminde direnmesinin nedeni nedir? (KKTC’de henüz bir Petrol Kanunu yok). Nerede modernleşme hamlesi?

Sonuç olarak, bazı olumlu yanlarına karşın tasarı kanımızca yeniden dizayn edilmelidir. Yeni düzenlemede ÜP modelinin benimsenmesi ve aramaya yönelik ek teşviklerin getirilmesi yerinde bir karar olacaktır. 2007’den bu yana çok zaman kaybedildi.

*Dr. Ferruh Demirmen Serbest Petrol Danışmanı