Türkiye’de muhalefetin 2017 referandumundan beri “güçlendirilmiş parlamenter sistem” diye formüle ettiği yeni anayasa arayışı bir süredir Cumhur İttifakı’nın da gündeminde. Partiler arasındaki siyasi manevraların ne olacağından bağımsız olarak muhalefetin, arzu ettiği anayasal düzeni detaylandırması gerekiyor. Bu yönde çalışmalar sürüyor.

Sözgelimi CHP, kendi bünyesinde özel olarak güçlendirilmiş parlamenter sistem üzerine çalışan bir komisyon kurdu. Bu yazıda siyasal sistemimizde eksikliği yoğun olarak hissedilen fren ve denge mekanizmalarını güçlendirmeye yönelik bir öneri olarak ikinci meclisin, yani senatonun kurulmasını ele alacağız.

NÜFUS YOĞUNLUĞU ETKİSİ

Yasama organının tek meclisli veya iki meclisli olması kanun koyucunun tercihine bağlıdır. Birtakım genellemeler yapmak mümkün ancak bunların mutlak nitelikte olmadığını belirtelim. Federal devletlerin büyük çoğunluğu iki meclisli. Buralarda senato eyaletlerin, alt meclis ise tüm ulusun temsilcilerinden oluştuğu için çift meclisli olma hali zorunluluk olarak görülebilir ancak bu durumun yabana atılmayacak sayıda istisnası da var.

Kimi küçük ülkelerin yanı sıra Irak ve Venezüella da tek meclisli federal devletler arasında yer alıyor. Federal devletlerin yaklaşık beşte biri tek meclisli yasama organına sahip. Buna karşılık üniter olduğu halde iki meclise sahip onlarca ülke var. Birleşik Krallık, İtalya, Fransa, Japonya, Hollanda, İrlanda, Çekya ve Romanya çift meclisli üniter devletlerden bazıları.

Büyük bir yüzölçümüne ve nüfusa sahip ülkelerin çift meclisli olması daha olası. Tek meclisli ülkelerin ortalama nüfusu, çift meclisli ülkelerinkinin yarısından az. Fakat bunun da bir zorunluluğa değil, genel manzaraya işaret ettiğini belirtelim. Her ne kadar son 70 yılda Yeni Zelanda, Danimarka, İsveç, Norveç gibi çift meclisten tek meclise geçen bazı ülkeler olsa da (12 Eylül darbesi sonucu Türkiye de bu ülkelerden biri oldu), genel eğilim ters yönde: 1980’de parlamentoya sahip ülkelerin yüzde 67.5’i tek meclisliyken bu oran 2000’de yüzde 64’e, 2014’te ise yüzde 59’a düştü.

Otoriter rejim sonrası demokratikleşme tecrübesi yaşayan ülkelerde ikinci meclisin kurulmasının yaygın bir tercih olduğunu not edelim. 1961 Anayasası ile Türkiye daha demokratik bir düzene geçerken Cumhuriyet Senatosu’nun kurulması bununla ilgiliydi, AKP sonrası dönemin muhtemel parlamenter sistem yapılanmasında ikinci meclisin yer almasını savunmamız da bununla ilgilidir.

TÜRKİYE’NİN SENATO DENEYİMİ

Türkiye’de 1950’li yıllar boyunca DP iktidarının, adaletsiz seçim sisteminin de katkısıyla Meclis’te elde ettiği ezici çoğunluk sayesinde otoriterleşmesi, çok partili ve çoğulcu bir siyasal yaşama uygun olmayan 1924 Anayasası’nın adeta kaçınılmaz sonucuydu. 2002’de yitirdiğimiz Bülent Tanör’ün ifadesiyle “1924 metni siyasal çoğunluklar için tek elden ve oldukça frensiz yönetim olanakları sunmaktaydı. (...) Güçler birliğine ve soyut bir ulusal egemenlik anlayışına dayalı bu metin, azınlıkların ve muhalefetin korunmasını sağlayacak çoğulcu bir demokrasi için yetersiz, çoğunlukçu bir demokrasi içinse elverişliydi”.

DP iktidarının on yıl boyunca oy oranının çok üstünde bir milletvekili oranına sahip olması ve DP’nin Meclis grubunun parti liderliğinin egemenliği altında olması, Tanör’ün deyişiyle “1924 Anayasası’nın öngörmüş olduğu Meclis üstünlüğü sistemini de tersine çevirmiş, fiili bir yürütme üstünlüğü ya da parti oligarşisi sistemi yaratmıştır”.

Özellikle de üniter devletlerde senato yürütme erkini sınırlayan fren ve denge mekanizmalarını güçlendirecek bir araç olarak görülür ve alt meclislerin iş yükünü azaltarak daha nitelikli bir yasama faaliyetinin önünü açması beklenir. 1950’ler boyunca Meclis’in, yürütmeyi denetleyip dengelemek bir yana, muhalefet üzerindeki iktidar baskısının aracı haline gelmesi muhalif partilerin ikinci bir meclis kurulmasını gündemlerine alması sonucunu doğurdu.

TBMM’nin daha dengeli bir yasama organına dönüşerek çoğunluk tahakkümünün aracı olmaktan çıkacağı düşüncesiyle CHP, Cumhuriyetçi Millet Partisi ve Hürriyet Partisi’nin 1957’deki ortak bildirisinde ikinci meclisin gerekliliği vurgulandı. Aynı şekilde CHP’nin 1957 seçim bildirgesi ve 1959 İlk Hedefler Beyannamesi’nde de ikinci meclis vaat edildi. 1950’lerin birikimi 1961 Anayasası’nda somut sonucunu verdi: TBMM, Millet Meclisi ve Cumhuriyet Senatosu olarak iki kanattan oluştu.

GÜÇLÜ VE ZAYIF ÇİFT MECLİS SİSTEMLERİ

Siyaset bilimi yazınında “güçlü” çift meclis sistemi ile her iki meclisin denk güçte olduğu rejimler kastedilir. Bu sistem daha çok federal devletlerde görülür. “Zayıf” çift meclis sistemlerinde ise alt meclis senatoya göre daha güçlüdür; bütçe kontrolü ve yasama esasen alt meclisin yetkisindeyken senato yasamayı geciktirme ve değişiklikler önerme yetkisine sahiptir.

1961 Anayasası döneminde TBMM zayıf çift meclis sistemine yakın bir işleyişe sahipti. Bütçe kanunları Cumhuriyet Senatosu’nda (CS) görüşüldükten sonra Millet Meclisi’ne (MM) gelir ve burada kesinleşerek son halini alırdı. Diğer tüm yasa teklifleri ve taslakları önce MM’de, ardından CS’de görüşülürdü, ancak uyuşmazlık hallerinde son söz MM’nindi. Hükümete güvenoyu ya da güvensizlik oyu verme, gensoruyla hükümeti düşürme yetkisi de yalnızca MM’deydi.

Müstakbel güçlendirilmiş parlamenter sistemde yer alması gereken üst meclis de -adı geçmişteki gibi Cumhuriyet Senatosu olabilir yahut başka bir isim bulunur- alt meclisten daha az yetkiye sahip olmalıdır. Asıl belirleyici olan TBMM’nin rejimin ağırlık merkezini oluşturması, başbakanlık makamının geri getirilerek TBMM’ye karşı sorumlu kılınması, cumhurbaşkanının ise sembolik yetkilere sahip olmasıdır. İki kanattan oluşması her halükârda TBMM’nin ağırlığını artıracaktır, kanatlar arasındaki ilişkinin niteliği ise ikincil önemdedir.

DOÇ. DR. BURAK COP