Fulya Kantarcıoğlu 

Anayasa Mahkemesi Emekli Üyesi

Boğaziçi Kanunu’nda değişiklik yapılmasının gündeme gelmesi nedeniyle kamuoyunda sıkça tartışılan, imar düzenlemelerinde yetkinin kime ait olduğu konusunda, siyasi iktidarla İstanbul Belediyesi arasında görüş ayrılığı bulunduğu görülmektedir. Bu tartışmanın sağlıklı bir zeminde yapılabilmesi için öncelikle mevcut hukuki durumun ne olduğunun açıklığa kavuşturulması gerekir.

Boğaziçi’nin, eşsiz bir tarih, kültür ve tabiat varlığı olmasının yanı sıra kıyı özelliğinin de bulunması, anayasanın bu konuya ilişkin 63. ve 43. maddeleri uyarınca imar mevzuatının özel olarak belirlenmesini ve bazı sınırlamalara bağlı tutulmasını gerekli kılmıştır. Ayrıca, İstanbul Belediyesi’nin görev alanı içinde kalması nedeniyle bu bölgede bir yetki karmaşasına yol açılmaması için imar yetkisinin kullanılmasında merkezi idare ile mahalli idarenin yetkilerinin düzenlenmesine de gereksinim duyulmuştur. Bu düzenlemenin kaynağı ise, mahalli idareleri ve bunlarla merkezi idare arasındaki ilişkileri düzenleyen anayasanın127. maddesidir.Ancak, anayasal tartışmaya girmeden önce yürürlükteki Boğaziçi Kanunu ile çizilen hukuki çerçeveye bakmak yararlı olacaktır.

18/11/1983 günlü 2960 sayılı Boğaziçi Kanunu’nun, 1. maddesinde, bu Kanunun amacı, “İstanbul Boğaziçi Alanının kültürel ve tarihi değerlerini ve doğal güzelliklerini kamu yararı gözetilerek korumak ve geliştirmek ve bu alandaki nüfus yoğunluğunu artıracak yapılanmayı sınırlamak için uygulanacak imar mevzuatını belirlemek ve düzenlemek’’ olarak belirlenmiştir. Bu alanda yerleşme ve yapılaşmanın planlanması, kaordinasyonu, imar uygulamalarının yapılması da 3194 sayılı Kanun’un 46. maddesi ile İstanbul Büyükşehir ve ilgili İlçe Belediye Başkanlıklarına bırakılmış, onay yetkisi de anayasanın 127.maddesinin tanıdığı vesayet yetkisi çerçevesinde, 2/7/2018 günlü, 703 sayılı KHK’nin190. maddesi uyarınca, Cumhurbaşkanınca belirlenecek kurul ve mercilere verilmiştir. Vesayet yetkisinin hukuki niteliğinin açıklığa kavuşturulması, mahalli idarelerle merkezi idare arasındaki ilişkiler yönünden belirleyici olacaktır.

Anayasa’nın 127. maddesine göre, mahalli idareler, il, belediye veya köy halkının mahalli müşterek ihtiyaçlarını karşılamak üzere kuruluş esasları kanunla belirtilen ve karar organları, gene kanunda gösterilen, seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan idari ve mali özerkliğe sahip kamu tüzel kişileridir. Maddenin beşinci fıkrasında merkezi idarenin, mahalli idareler üzerinde, mahalli hizmetlerin idarenin bütünlüğü ilkesine uygun şekilde yürütülmesi, kamu görevlerinde birliğin sağlanması, toplum yararının korunması ve mahalli ihtiyaçların gereği gibi karşılanması amacıyla, kanunda belirtilen esas ve usuller dairesinde idari vesayet yetkisine sahip olduğu belirtilmiştir. Vesayet yetkisi, özerklik ilkesine getirilmiş bir istisnadır. Öncelikle belirtmek gerekir ki, her istisna gibi bunun da sınırlı uygulanması gerekir. Bu husus, mahalli idarelerin belirleyici özelliği olan özerklik ilkesinin korunması bakımından yaşamsal öneme sahiptir. Vesayet yetkisi kullanılmasının istisnai bir durum olduğu göz ardı edilerek sınırlarının genişletilmesi, mahalli idarelerin, özerkliğinin zedelenmesine ya da giderek ortadan kaldırılmasına yol açacağından, onları zamanla merkezi idarenin taşra teşkilatı haline dönüştürülmesi sonucunu doğuracaktır. Bu durumun, anayasaya aykırılık oluşturacağından kuşku duyulmamalıdır. Nitekim, Anayasa Mahkemesi (AYM)de 26/9/1991 günlü,E:1990/38; K:1991/32 sayılı kararıyla 3194 sayılı İmar Kanunu’nun 9. maddesine 20/6/1987 günlü 3394 sayılı Kanun’un 7. maddesiyle eklenen ve imar planı konusunda belediyelere verilen tüm yetkilerin merkezi idare tarafından kullanılabileceğine ilişkin fıkrayı iptal ederken, anayasanın 127. maddesi bağlamında gündemdeki konuya da ışık tutacak değerlendirmelerde bulunmuştur. AYM’ye göre özetle;

Anayasa uyarınca merkezi yönetimle yerel yönetimler arasında bir denetim ilişkisi kurulacaksa bu ancak idari vesayet yetkisinin kullanılması biçiminde olmalıdır.İdari vesayet, merkezi yönetimin, yerel yönetimlerin icrai kararlarını onama, geri çevirme ve kimi ayrık durumlarda da değiştirerek onama yetkisidir. Bu yetki yerel yönetimlerin yetkisini ortadan kaldıracak, etkisiz kılacak biçimde kullanılamaz. İtiraz konusu kural ise merkezi yönetimin gerekli gördüğü hallerde yerel yönetimlerin yerine geçerek planlamayı parsel düzeyine kadar düzenleme yetkisi vermektedir. Böylece yerel yönetimlerin yasa ile kendilerine verilen planlama yetkilerini yerel gereksinimlere göre kullanmalarını olanaksız duruma getirmektedir.Bu durum, yerel yönetimlerin özerkliğine idari vesayet yetkisinin kullanılması dışında bir müdahale olanağı tanımayan anayasanın 127. maddesi ile bağdaşmamaktadır.Burada bir idari vesayet ilişkisinin varlığından değil, merkezi yönetimin yerel yönetimlerin planlama yetkilerine sınırı belirsiz biçimde gelişi güzel el atmasından söz edilebilir. 

 Güncelliğini korumakta olduğunda kuşku bulunmayan bu karar, merkezi idarenin, mahalli idareler üzerinde kullanabileceği vesayet yetkisinin, anayasal sınırlarını belirlemesi bakımından ufuk açıcıdır. Ayrıca,AYM, daha önce verdiği 11/12/1986 günlü E:1985/11 K:1986/29sayılı kararla da Boğaziçi öngörünüm bölgesinin belli koşullarla yapılanmaya açılmasına izin veren kuralı Anayasa’nın 2.ve 57. maddelerine aykırı bularak iptal etmiştir.

Bu durumda, yapılması düşünülen bir değişikliğin, anayasayı ve anılan kararların bağlayıcı sınırlarını aşamayacağı ortadadır. Aksi halde açılacak bir davada AYM, yukarıda belirtildiği gibi, sadece anayasanın, mahalli idarelerle ilgili 127. maddesi yönünden değil, 2. maddesinde, cumhuriyetin temel nitelikleri arasında sayılan hukuk devleti ilkesi yönünden de ağırlıklı olarak inceleme yapacaktır. Çünkü hukuk devleti, bir söylemden ya da dilekten ibaret değildir. Anayasanın diğer bütün kuralları demokratik, laik, sosyal nitelikleriyle birlikte hukuk devletini gerçekleştirme amacına yöneliktir. AYM kararlarında da aynı veya benzer biçimde tanımlandığı gibi hukuk devleti, insan haklarına dayanan, bu hakları koruyup geliştirmekle yükümlü olan, kendini Anayasa ve hukukun bütün uygar ülkelerce kabul edilen temel ilkeleriyle bağlı sayan, tüm eylem ve işlemlerinin tarafsız ve bağımsız yargı organlarınca denetlendiği devlettir. Hukuk devletinde yasaların kamu yararına dayanması önkoşuldur. Siyasi ve kişisel bir amaçla çıkarılan yasaların, kamu yararına dayandığı kabul edilemeyeceğinden dava konusu yapılmaları halinde iptal yaptırımıyla karşılaşmaları kaçınılmazdır. Ayrıca, seçmenlerin demokratik haklarını kullanarak, karar organlarını doğrudan oluşturdukları mahalli idareleri etkisizleştirmek, yine anayasanın 2. maddesinde ifade edilen hukuk devletinin, demokratik olma özelliği ile de bağdaşmaz.

Sonuç olarak, yukarıda belirtilen anayasa kuralları ve onları yaşama geçiren AYM kararları göz önünde bulundurulduğunda, il ve ilçe belediyelerinin, planlamaya ilişkin yetkilerine,merkezi idarenin, vesayet ilişkisini aşarak doğrudan el atması,onların sadece anayasanın 127. maddesinin ilk fıkrasıyla oluşturulan özerk yapılarına değil; seçmenlerin demoratik haklarını kullanma iradelerine de ağır bir müdahaledir. Ayrıca, merkezi idarenin planlamayı düşündüğü alanın, kıyı ve sahil şeridini, tarih, kültür ve tabiat varlıklarını da kapsaması nedeniyle bunlarla ilgili düzenlemelerin, Anayasa’nın 43 ve 63. maddeleri yönünden getireceği anayasaya aykırılık sorunlarının da göz önünde bulundurulması gerekir.