Bakanlıklar, devlet teşkilatlanmasının merkezinde yer alan yapılardır. Bir ülkede temel kabul edilen kamu hizmeti alanları bakanlıklar temelinde kurumsallaşırlar. Her bir hizmet, devlet bütünü içinde işbölümü çerçevesinde bakanlıklarla temsil edilir. Çoğu zaman “devlet” denince merkezi yönetim anlaşılır; merkezi yönetim denince de kamu hizmetlerine ilişkin politikanın belirlenmesi ve hizmet sunumunun planlanması açısından bakanlıklar akla gelir.
HÜKÜMET SİSTEMİNİN BELİRLEYİCİLİĞİ
Siyasal sistemin, başka bir ifadeyle hükümet sisteminin niteliği bakanlıkların devlet içindeki konumunu belirlemektedir. Parlamenter sistemlerde yürütme, devlet başkanı ve bakanlar kurulu olarak çift başlıdır ve yürütme erkiyle egemenliğe sahip ve onu kullanma yetkisine asıl sahip olan bakanlar kuruludur. Devlet başkanının yasama organına karşı siyaseten sorumluluğu yoktur; aynı zamanda milletvekili olan bakanlar tek tek ve kurul olarak farklı mekanizmalarla meclise karşı sorumludur (güvenoyu, gensoru vb.). Bu da bakanların ve bakanlar kurulunun siyasi ve idari olarak ön planda olduğunu bize anlatır.
Başkanlık sistemlerinde yürütme tek başlıdır ve devlet başkanı yürütme yetkisine tek başına sahiptir. Bakanların tekil ve kolektif olarak yürütmenin ortağı olması söz konusu değildir. Başında bulunduğu bakanlık kurumundan ayrı tutamayacağımız bakanlar, devlet başkanı tarafından atanan ve ona bağlı olan sekreterler konumundadır.
Devlet başkanı ile bakan arasındaki ilişki, devlet aygıtının oluşumuna da etki etmektedir. Parlamenter sistemde bakanlıklar devletin asli parçasıyken başkanlık sisteminde başkanlık teşkilatının gölgesi altında yer almaktadırlar.
BAKANLIKLARIN GERİ PLANA DÜŞMESİ
Türkiye 2018 yılında başkanlık sistemine (cumhurbaşkanlığı hükümet sistemi) geçince devlet teşkilatlanması içinde bakanlıklar mevzi kaybetti.
1921 tarihli Teşkilatı Esasiye Kanunu’ndan itibaren bakanlıklar hep kanunla veya kanun hükmünde kararname (KHK) ile kurulmuştur. Yani bakanlıkları kurma yetkisi hep TBMM’de olmuştur; ta ki 2017 anayasa değişikliğine kadar. Bu tarihte yapılan anayasa değişikliği ile bakanlıklar artık kanunla değil, düzenleyici bir işlem olan cumhurbaşkanı kararnamesiyle (CBK) kurulmaya başlandı. 2018 yılında 1 sayılı CBK’yla da tüm bakanlıklar toplu bir şekilde kuruldu.
Yalnız burada dikkat edilmesi gereken bir konu vardır. Cumhurbaşkanı, Cumhurbaşkanlığı teşkilatı hakkındaki 1 sayılı CBK ile bakanlıkları kurmuş, başka bir kararnamede düzenleme ihtiyacı hissetmemiştir. Cumhurbaşkanlığı genel sekreterliği, politika kurulları, ofisleri ve bağlı kuruluşlarıyla (dörtlü yapı) birlikte bakanlıklar “Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı” kapsamında düzenlenmiştir. Bağlı, ilgili ve ilişkili kuruluşların ayrı olarak düzenlendiği 4 sayılı CBK gibi bakanlıklar da ayrı bir kararname ile düzenlenebilirdi ama bu yöntem tercih edilmedi. Bu tercihle, bakanlıkların Cumhuriyet tarihi boyunca devlet teşkilatı içinde sahip olduğu özgül ağırlık önemli bir kayba uğramıştır.
Bakanlıkların mevzi kaybetmesinin başka göstergeleri de bulunmaktadır. Yeni sistemde bakanlıklarla en az eşit düzeyde konumlandırılan, başkanı cumhurbaşkanı olan politika kurullarının kamu hizmetlerine ilişkin temel kararları alan yapılar olarak bakanlıkların ise icracı ikincil halka olarak kurgulandığını görüyoruz.
BÜROKRASİDE PARÇALANMA
Cumhurbaşkanlığı hükümet sistemi sonrasında bürokraside parçalanma yaşanmıştır. Dörtlü yapısıyla cumhurbaşkanlığı bir yanda, bakanlıklar başta olmak üzere diğer bürokratik kurumlar bir yandadır. Hizmet politikası, personel, kaynak, kontrol gibi hususlar bakımından devlet işleri dengesiz bir şekilde cumhurbaşkanlığında yoğunlaşmıştır. Devlet teşkilatının diğer parçaları ve bu kurumlarda çalışan uzmanlar cumhurbaşkanlığı ve personeli karşısında kendilerini alt bir kategori olarak görmektedirler.
Artık yürütme yetkisine sahip olmayan, dolayısıyla devlet egemenliğini doğrudan kullanamayan bakanlar siyasi kimliklerini yitirmişlerdir. Anayasada bahsi geçen bir görev olsa da bakanları günümüzde yalnızca idari kimliğe sahip kamu görevlileri olarak tanımlayabiliriz. Bakanın tek bir kimliğe indirgenmesi, bakanlıklara da itibar kaybettirmiştir.
Bakanlıkların mesleki uzmanlığa göre örgütlenmesinin yansıması olan müsteşarlık ve müsteşar yardımcılığı makamlarının kaldırılarak yerine tamamıyla cumhurbaşkanı tarafından atanan siyasi nitelikli bakan yardımcılıkları makamının getirilmesi de liyakate dayalı işleyiş düzenini sarsmıştır.
“Bakanlık” konusu teknik bir konu değildir. Bakanlıklar, yurttaşların kamu hizmetlerine erişim hakkının muhatap kurumlarıdır. Bu ciddiyet ve önemle ele alınması ve düzenlenmesi gerekir.
Doç. Dr. Ozan Zengin
Ankara Üniversitesi SBF/ Mülkiye
